文 | 王晓安

自改革开放以来，随着我国高等教育国际化进程的深入，来华留学呈现出学生结构不断优化、规模稳步扩大、生源国别日益增多的良好发展局面。

2016年，来华留学生规模突破44万，较2012年增长了35%，中国已成为亚洲最大留学目的国。来华留学吸引力的提升，是我国经济实力与软实力提升的重要表现。其中，越来越多的留学生选择来华攻读学位，2016年在华学历生人数达21万人，占来华留学生总数的47.4%，比2012年提高了7个百分点；其中硕士、博士研究生人数达6.4万人，占总人数的14.4%，比2012年提高了3.4个百分点。

随着国家教育对外开放战略的推进，我国已跃升为全球最大的留学生生源国。2016年，中国出国留学人员总数为54.45万人，超过90%的留学人员集中在美国、英国、澳大利亚等国家；从学历层次来看，七成出国留学人员集中在高等教育层面（攻读本科30.56%，硕博学位35.51%）。在2015-2016学年美国接收的1043839名国际学生中，来自中国的留学生人数达到328547人，排在国际学生首位，比例高达31.5%。另据IIE（美国国际教育协会）的统计，2015-2016学年在美国学习的国际学生中，中国留学生的数量已超过了排名前10名国家/地区的国际学生数总和。

从留学人才国际流动的角度来看，近年来我国高等教育国际服务贸易市场占有率增加迅速，然而仍然处于绝对人数“流出”的不平衡状态。与发达国家相比，我国仍存在“竞争劣势、逆差比较大、发展不均衡”的问题。例如，在经济合作与发展组织（OECD）成员国中，约五分之一的教育服务贸易境外消费人数来自中国。而同时期比较，我国的教育服务贸易出口额仅占0.65%。

综合来看，留学人才国际流动逆差出现的原因是多方面的，主要突出体现在以下几个方面。与国际高等教育强国相比，我国的优质国际教育资源相对短缺，体现在高等教育领域，缺乏一批具有较强竞争力和认可度的优势项目，从根本上减弱了对国际学生的吸引力，尤其是来华读学位的潜在人数。从整体来看，我国对来华留学教育的配套支持性服务体系略显不足，表现在奖学金支持面偏小，医疗保险制度不完善，以及来华签证服务、行前咨询、住宿、实习、就业等留学服务的多个环节。

在我国高等教育国际化的实践过程中，一方面要借鉴经验，尤其是世界一流大学、发达国家的成功经验；另一方面，高等教育国际化不意味着同一化，更非“西方化”或“美国化”。教育对外开放的大背景下，如何立足国情，按照自身的需求制定合适的发展策略，进而培养高素质的留学人才，值得我们进一步探讨与思考。

首先，要进一步提升我国高校教育国际化的质量。可以预见，未来我国在吸引国际留学生来华留学方面依然有着较大的发展空间。根据OECD发布的《2015教育概览》统计数据显示，世界范围内主要的八大留学目的国中，澳大利亚的国际留学生占其高等院校在校生的比例高达17.97%，中国在该比例中只占0.46%，在全世界八大留学目的国中排名最后。当然，这其中有中国高等教育在校生基数相对较大的问题，导致留学生比例偏低。留学生比例偏低的问题在不同层次学历教育中表现得更为突出。据统计，在攻读本科、硕士、博士层次的学历生中，来华留学生的各项比例都处于最低值。这从一定程度上体现了中国的高校教育国际化质量和水平有待进一步加强，对于学历生比例偏低的问题更应进一步加强改进。

在教育对外开放战略背景下，来华留学工作进入提质增效的关键发展阶段，因此，质量提升成为增加高等教育国际竞争力的核心任务。扩大外国留学生规模必须与优化留学人员结构、提高来华留学教育质量结合起来。落实到来华留学方面，可以发挥典型项目的示范引领作用，打造具有中国特色、国际学生认可的品牌项目与课程。进一步优化来华留学管理服务体系，改善国际学生来华留学教育体验。

2016年，教育部启动了来华留学教育质量标准建设工作，启动制定建立《来华留学生高等教育标准》和专业教育标准的相关工作，积极鼓励第三方行业组织制订行业协会认证标准并开展试点认证工作，从而建立完善激励、认证、评估、督查等质量保障机制，逐步完善来华留学质量保障体系建设。完善激励机制，按照《留学中国计划》的要求，建设评选了一批来华留学示范基地。坚持推进管理人员队伍建设，为来华留学教育质量建设提供内生动力。

第二，加强法律制度建设。从世界范围来看，提高高等教育国际化的质量，离不开国家层面的制度与政策支持。随着来华留学事业的进一步发展，为进一步提高高等教育国际化质量，政府层面应在调研的基础上，出台政策方针加以引导。

总体来看，中共十八大以来，我国建立了较为完善的来华留学招生、教学、管理、服务和就业的法规政策体系，形成了较为完善的政策链条。合并修订了《高等学校接受外国学生管理规定》和《中小学接受外国学生管理暂行办法》。近期将出台新的《学校招收和培养国际学生管理规定》，明确国际学生的招收和培养条件，明确学校和各部门的管理责任，为进一步规范管理提供了法规依据。积极推进《高等学校国际学生勤工助学管理办法》，促进国际学生在华勤工助学合法化。2017年1月，人力资源社会保障部、外交部、教育部出台了《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，逐步打通实习就业渠道，进一步提升来华留学吸引力。

作为教育对外开放的重要内容，进一步提升来华留学吸引力需全方面的配套措施，尤其是在法律制度体系保障方面。目前，我国在接受和培养来华留学生方面已有的法律制度和规定，部分制定时间较久，不能完全适应新情况；此外，某些方面的制度建设不完整，对许多专门的问题还没有涉及。应系统梳理留学教育当前法律制度体系及存在的问题，整理借鉴世界教育强国在留学生教育立法方面的成熟经验，进一步完善我国留学教育法律制度。

第三，提高服务国家“一带一路”倡议的能力。2015年3月，国家发改委、外交部和商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，“一带一路”进入全面推进的新阶段，标志着中国进入新一轮对外开放的历史时期。

据统计，2016年在华留学生生源国家和地区总数为205个，前10位生源国依次为韩国、美国、泰国、印度、巴基斯坦、俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦、日本和越南。2016年，“一带一路”沿线64国在华留学生共207746人，同比增幅达13.6%，高于各国平均增速，“一带一路”沿线国家学生来华学习的数量增长明显。与2012年相比，巴基斯坦、哈萨克斯坦和泰国学生数量排名分别上浮了5位、2位和1位。

统计数据表明，作为我国在新时期的外交战略布局的重点，“一带一路”倡议实施以来，一些举措已初具成效。例如，配合“一带一路”倡议，每年向沿线国家提供1万个新生名额；增设“丝绸之路”中国政府奖学金，通过部委合作、校企合作、省部合作等多种模式，为行业人才建设提供支撑；鼓励校企合作，为我国企业“走出去”提供人才的后盾。此外，注重高端人才培养，设立“卓越奖学金项目”，培养发展中国家青年精英和未来领导者。要进一步发挥政府和民间力量的作用，通过高层教育磋商机制与多层次教育交流与合作平台，进一步促进学生国际交流，提升高等教育服务“一带一路”倡议的能力，为我国外交提供强有力的智力支撑和人才保障。

第四，增强教育产业意识。不同于公共产品，留学教育本质上属于私人产品。“纵览世界上主要国家的留学生政策，几乎无一例外都将留学生高等教育作为私人产品对待。”例如，美国的留学生教育具有显著“私人产品属性”，为了抢占留学生教育服务贸易市场，美国政府增加拨款强化“富布赖特计划”，修订《高等教育法》第六款，实施“林肯计划”，促使10年间美国留学生数量不断增长，为美国的经济发展带来了巨大的直接经济收益。据NASFA公布的数据显示，2013年-2014年，80余万名在美学习的国际学生及其家属为美国的经济提供了34万余个工作岗位和268亿美元的收益。

近年来，教育国际化的经济价值已成为各国加强国际教育的重要驱动逻辑。例如，2011年教育输出给英国带来的经济价值为175亿英镑，已成为国家第五大服务输出部门。这些国家吸引国际留学生不仅带来人才储备，还可以带动相关服务产业的发展，给当地带来大量工作岗位。

现阶段，我国留学生教育收费标准、政府奖学金制定从很大程度上体现出我国强调留学生教育作为公共产品属性，相关政策表明“不得以营利为目的”“坚持公益性原则”，等等。例如，《自费来华留学生学费标准》多年没有修订，从一定程度上制约了高校积极性。

第五，做好相关配套措施服务。高等教育国际化是个系统工程，就促进留学工作而言，还要有与之相配套的鼓励留学生本土实习、就业、永居的法律、政策。中共十八大以来，我们建立了较为完善的来华留学招生、教学、管理、服务和就业的法规政策体系，修订了《高等学校接受外国学生管理规定》，即将出台新的《学校招收和培养国际学生管理规定》，明确国际学生的招收和培养条件，也明确了学校和各部门的管理责任，为进一步规范管理提供了法规依据。积极推进《高等学校国际学生勤工助学管理办法》，促进国际学生在华勤工助学合法化。出台了《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，逐步打通实习就业渠道，提升来华留学吸引力。

2017年1月，人社部、外交部、教育部印发《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，允许在中国境内高校取得硕士及以上学位且毕业一年内的外国留学生，以及在境外知名高校取得硕士及以上学位且毕业一年以内的外籍毕业生在华就业。这项新政在促进外籍留学生在华就业方面实现了突破，无疑将增强留学中国的吸引力。

就目前在华学习的留学生实际情况来看，政策可以进一步放宽，以吸引更多优秀留学人才。以2016年为例，在华留学学历生人数达21万人，占来华留学生总人数的47.4%，其中硕博士研究生人数为6.4万人，仅占总人数的14.4%。由此可见，2017年新颁布的政策将大部分本专科学历的留学生排除在外。因此，建议制定更为宽松、灵活的留学生在华实习和工作签证等法律制度，尝试进一步放宽对留学生学历限制。学习英国、美国等发达国家，在境内高校取得学士及以上学位的优秀毕业生，在工作单位担保之下，可享受为期1-2年的工作签证，并建立学习签证与工作签证的有效衔接。实习方面，进一步推广中关村地区试点成功经验，设立“全球优秀青年实习计划”，进一步理顺外国学生来华实习的途径与各项管理服务职能，增强中国在全球就业市场的竞争力，为我国发展提供国际人才保障支持。（作者任职于北京大学国际合作部） 

来源 | 《神州学人》2017-6