中外合作办学近十年政策法规分析
2012/02/05  来源：《教学研究》

中外合作办学近十年政策法规分析
 

摘要：中外合作办学是一个政策法规性很强的办学领域，受到相关教育政策法规的约束与引导。对我国近十年来高等教育中外合作办学政策和法规进行全面整理和分析，有利于进一步完善中外合作办学的政策法规，更好地推动中外合作办学的发展。文章首先梳理了2000年至2010年我国高等教育中外合作办学的政策法规以及这些政策法规的特点，在此基础上，剖析中外合作办学政策法规的不足之处，并提出完善中外合作办学政策法规的建议。关键词：高等教育，中外合作办学，政策法规
1  中外合作办学近十年的政策法规演进
随着对外开放领域的不断扩大以及教育改革的不断深入，中外合作办学发展非常迅速，一系列政策相继出台。2000年以来，国家出台的比较大的中外合作办学政策主要有以下几项。
2003年3月1日中华人民共和国国务院公布《中华人民共和国中外合作办学条例》^[1]。这是中国政府颁布的第一部关于中外合作办学的行政法规，目前调整中外合作办学行为的最高层次的专门法规，对于中外合作办学行为的合法、有序的发展具有最直接的规范作用。它标志着中外合作办学已经进入了法制化轨道^[2]。2004年3月1日，教育部部长办公会议讨论通过，6月2日教育部部长周济签署发布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。2006年2月7日，教育部发出《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》。强调在中外合作办学过程中，要坚持公益性原则，坚持依法办学、规范管理，坚持引进优质教育资源，加强能力建设，加强质量管理和收费管理。2007年4月6日，教育部发出《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》，对相关8项内容做了全面论述^[3]。2009年7月15日，教育部发出《关于开展中外合作办学评估工作的通知》^[4]，决定从2009年7月开始组织对中外合作办学进行评估，并制定了《中外合作办学评估方案(试行)》。对评估的目的、评估的方式等进行了说明，组织省市地区开展中外合作办学评估活动。2009年7月，教育部发布《中外合作办学评估方案》，标志着中外合作办学评估正式进入制度化与规范化评估阶段。
中外合作办学的政策法规主要有以下特点。
1)中外合作办学法制化程度不断提高。中外合作办学的政策经历了一个从无到有，不断完善的过程，合作办学活动逐渐走上了法制化的道路^[5]。“2003年3月1日，国务院公布《中华人民共和国中外合作办学条例》。该条例的出台使高等教育中外合作办学步入了法制化的阶段。2004年3月1日教育部又出台了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，与《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》一同，使中外合作办学立法得到进一步完善。”^[6]
2)中外合作办学政策法规逐步细化、具体化。中外合作办学政策法规逐步细化、具体化，《中华人民共和国中外合作办学条例》分为总则、中外合作办学的设立、中外合作办学的组织与管理、中外合作办学的教育教学、中外合作办学的资产与财务、中外合作办学的变更与终止、中外合作办学的法律责任、附则八章，而《中华人民共和国中外合作办学暂行规定》只有总则、设置、运行、监督、附则五章的内容。二者对比，办学条例更加细化和具体化了。在具体的内容方面，《中华人民共和国中外合作办学条例》较之《中外合作办学暂行规定》也更为具体，《中华人民共和国中外合作办学暂行规定》内容基本为宏观和中观层面的指导、要求和责罚；而《中华人民共和国中外合作办学条例》中很多内容是可操作性较强的微观层面。比如对于申请筹办中外合作办学机构应提供的合作协议中，《中华人民共和国中外合作办学暂行规定》要求提供“合作双方签署的合作意向书或合作协议”，而《中华人民共和国中外合作办学条例》要求提供“合作协议，内容应当包括：合作起先、争议解决办学等”。《中华人民共和国中外合作办学条例》颁布次年，教育部又发布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》作为配套规章，对《中华人民共和国中外合作办学条例》进行补充和具体化，以便更好地实施《中华人民共和国中外合作办学条例》^[7]。
3)中外合作办学地方政策法规是国家政策的具体化。中外合作办学的地方政策法规紧紧围绕中央政策法规精神，地方政策法规的制定是以中央政策为指导的，地方政策方案以中央政策精神为依据，其内容一般未超出中央政策所允许的范围。地方性政策法规比国家政策法规更加具体、细化、操作性更强。福建省教育厅发布的《福建省教育厅中外合作办学受理审批管理办法(试行)》是按照《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法的要求，结合福建省的实际情况制定的：《天津市社会力量举办教育机构规定》则是按照国务院《社会力量办学条例》；按照教育部关于中外合作办学评估工作的总体安排，根据《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》要求，“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”制定出来。根据《中华人民共和国中外合作办学条例》、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》以及教育部相关文件精神，北京市教育委员会制定了《北京市中外合作办学招生简章和广告备案管理办法(试行)》。
4)中外合作办学地方性政策法规各具特色。中外合作办学地方政策法规的制定一方面接受中央政策的指导，另一方面又因地制宜，结合地方的具体情况制定具有地方特色的政策。有些地方的政策法规着重于中外合作办学的收费管理、有的则侧重于中外合作办学的评估。浙江省结合2003年以来国家相继出台的《中华人民共和国中外合作办学条例》、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》等一系列规范性文件，制定出《浙江省高等职业教育中外合作办学五年发展规划(2009～2013年)》。广东省制定《广东省高等学校中外合作办学收费管理办法》，对高校中外合作办学的形式、高校中外合作办学收费管理、定价依据、独立办学学历教育学费管理、非独立办学学历教育学费管理、非学历教育学费管理等方面都做了详细的规定与说明。福建省出台了《福建省教育厅中外合作办学受理审批管理办法》，对受理、审核、专家实地考察与评议，审批的时间以及程序都做了详细规定。另一重要的中外合作办学的法规《福建省教育厅中外合作办学专家评议办法》则是详细规定了评议组专家推荐条件及专家组组成、专家评议程序、评议方式、评议内容等各个方面。
2  中外合作办学近十年政策法规不足之处
中外合作办学一系列法律法规的出台适应了新时期教育国际化的形势，进一步扩大了我国教育的对外开放程度，但仍存在不少问题，例如，政策滞后问题，教育主权问题，中外合作办学教育质量问题以及关于中外合作办学赢利态度的相关规定模糊等等。
2.1  中外合作办学政策滞后问题
中外合作办学政策制定比较滞后，主要体现在政策制定的时间滞后以及政策内容滞后上。从政策制定的时间上看，我国中外合作办学发展非常迅速，而国家2003年才颁布《中华人民共和国中外合作办学条例》；2004年颁布《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，很明显，中外合作办学政策存在滞后现象了，不利于及时发挥政策法规的导向作用。此外，中外合作办学政策内容也相对滞后。《中华人民共和国中外合作办学条例》的内容主要是规范中外在中国境内教育合作，而对于中国的学校到外国办学的相关事项没有涉及。这样不利于中外合作办学的全面发展。此外，在西部地区的中外合作办学的问题上，我国的相关政策法规也滞后了，相关的优惠以及扶持政策并未制定。
2.2  中外合作办学政策可操作性问题
尽管中外合作办学相关政策法规中，多次强调中外合作办学重要性，在一些问题上，国家也提出相关措施，但是总体上看，中外合作办学政策的可操作性有待加强，政策法规缺乏具体的、可操作的实施细则，从《中华人民共和国中外合作办学条例》和《中华人民共和国中外合作办学实施办法》只有少数几条能够将具体的措施与政策目标结合起来，缺乏可操作性的具体措施。《中华人民共和国中外合作办学条例》明确规定：“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，但对于什么样的资源才算“优质资源”，什么是国外优质教育资源却没有进一步阐述，对于怎样引进优质教育资源也缺乏明确的、可操作性强的政策指导和支持。
2.3  中外合作办学地方性法规中西部不平衡
中外合作办学地方性法规出台多集中于广东、福建、上海、浙江等较发达的省市，例如，2004年，广东省发布《广东省人民政府关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》；2005年9月23日，福建省教育厅发布《福建省教育厅中外合作办学受理审批管理办法(试行)》以及《福建省教育厅中外合作办学专家评议办法(试行)》；2007年5月28日《上海市教育委员会关于进一步规范本市中外合作办学秩序的通知》；2008年3月22日《江苏省教育厅关于扎实推进中外合作办学工作的意见》；2009年2月16日，浙江省教育厅发布《浙江省高等职业教育中外合作办学五年发展规划(2009～2013年)》；2009年5月27日，北京市教育委员发布《北京市中外合作办学招生简章和广告备案管理办法(试行)》；2010年2月，湖南省教育部学位与研究生教育发展中心发布《中外合作办学试点评估实施方案》；2010年8月13日，广东省物价局、广东省教育厅、广东省财政厅发布《广东省高等学校中外合作办学收费管理办法(试行)》。这些省市教育对外开放程度明显都高于西部地区，西部地区中外合作办学政策法规和发展现状都明显落后于东部省市。
2.4  在相关问题的规定上有待进一步完善
1)质量保障与资格认可相关规定有待进一步完善。我国中外合作办学的质量保障体系正处于不断完善阶段，迫切需要相关法律法规的指引和规范。中外合作办学的相关政策法规强调要引进优质教育资源，但是对于中外合作办学的质量保障和资格认可等方面的相关规定，还存在很多不足之处，对于国外合作机构的层次没有做出具体的说明。在中外合作办学资格认可的问题上，由于缺乏国际性的资格认可协调体系，世界各国的教育质量保障和资格认可体系各不相同，发展不均衡。
2)合理回报问题规定有待进一步完善。中外合作办学的合理回报问题一直是一个很有争议的问题。我国的相关政策法规一直坚持“以我为主，为我所用”的原则，期望通过中外合作办学，引进国外优质教育资源，促进中国高等教育的发展，而外国的办学者看重的是中国土地上巨大的教育市场与巨大的投资利益。所以，中外二者既有合作又有利益的冲突。怎样平衡两者的关系，是中外合作办学政策法规必须考虑的问题。《中华人民共和国中外合作办学条例》及其《中华人民共和国中外合作办学实施办法》开始肯定中外合作办学合理回报问题，《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第三十一条对中外合作办学机构的合作办学者规定可以按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》取得“合理回报”，承认并默许其赢利现象的存在，并引导和监管中外合作办学的赢利行为，但由于中外合作办学政策法规又规定“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动”的规定，所以，对于中外合作办学的办学机构合理回报问题的相关规定还需要进一步完善^[8]。
3  完善中外合作办学政策法规的建议
通过以上对中外合作办学政策法规特点及存在问题的分析，结合我国中外合作办学实际，拟提出完善中外合作办学政策法规如下建议。
1)及时制订中外合作办学政策法规。中外合作办学的政策法规应该紧跟中外合作办学的实践，发挥引领作用，及时发挥政策法规的导向作用，积极引导中外合作办学实践的发展，及时更新中外合作办学政策内容，对于西部地区的中外合作办学，应当及时完善相关政策法律法规，制定出相关的优惠以及扶持政策。
2)对政策中的模糊概念加以解释。目前，在“优质资源”、“合理回报”、“外国教育机构”等概念上，中外合作办学的政策法规存在着模糊现象，中外合作办学政策法规应该在“合理回报”问题上，做更具体的规定，充分利用WTO规则，积极发挥税收的调节作用，用好这一重要的经济杠杆。此外，对于高等教育中外合作办学引进“优质教育资源”的问题，何为优质的教育资源，相关的政策法规应该加以界定。
3)增强中外合作办学政策法规的可操作性。高等教育中外合作办学的相关政策法规应当增强可操作性，并对相关政策性问题做出更加明确的规定。《中华人民共和国中外合作办学条例》明确规定：“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，但对于什么是国外优质教育资源却没有进一步阐述，对于怎样引进优质教育资源也缺乏明确的、可操作性强的政策指导和支持。
4)加强西部地区中外合作办学政策法规的完善。政府虽然鼓励在西部地区中外合作办学，但中外合作办学政策法规呈现东重西轻的问题。西部地区、边远贫困地区应当成为中外合作办学的受益地区，通过制定、实施相应的财政、土地、税收优惠政策，鼓励国外高校到我国西部地区及经济发展相对落后的地区开展中外合作办学，因此，必须加强西部落后地区的中外合作办学政策法规的完善，并按照相关国际惯例要求制定、修订、废止和完善相关教育政策法规。西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学的优惠政策，对参加合作办学的西部地区高校，则给予政策上的大力支持、教育经费上的适当扶持，支持与鼓励西部欠发达地区中外合作办学。
参考文献：
[1]中国教育和科研计算机网.中华人民共和国中外合作办学条例[EB/OL].(2003-03-25)[2011-05-08].http://www.edu.cn/20030325/3080642.shtml.
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[3]百度百科.教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通[EB/OL].(2007-04-21)[2011-05-08].http://blog.sina.com.cn/s/blog_53fe981c010007zk.html.
[4]天津商业大学.教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知[EB/OL].(2010-04-22)[2011-05-08].http://yg.tjcu.edu.cn/gjjl/index.php/action-viewnews-itemid-22.
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