关键词：中美高校；跨境高等教育；中外合作办学
一、引言
跨境教育是在20世纪初，由以联合国教科文组织为代表的部分国际组织推动的教育国际化路线，是教育国际化的具体表现形式之一。跨境高等教育是指各国之间高等教育领域中多种形式的人员、项目、机构等跨越国家司法界限和地理边界的流动。当前，在全球范围内的跨境高等教育已成为高等教育国际化的最为重要的组成部分和主要的实施途径之一，也是国际教育领域共同关注的热点话题。尤其进入21世纪以来，作为世界高等教育的一个强劲增长点，跨境高等教育的模式、内涵及特征越来越呈现出复杂化、多元化特点，其发展规模也在加速增大。
中美既是全球最大的经济体，也是世界跨境高等教育最主要的参与者。在国际跨境高等教育方面，中美两国也是彼此互为最重要的留学目的国和生源国。根据美国国际教育协会（IIE）发布的《2016年门户开放报告》，2015至2016年度美国高校注册的国际学生数量首次突破百万，达到104.4万人，继续保持吸纳留学生数量全球第一。其中，中国籍留学生占比高达31.5%，成为连续7年的美国留学生第一生源国[1]。此外，根据教育部最新发布的数据显示，2016年度中国出国留学人员总数为54.45万人，连续5年成为全球最大的留学生输出国；同期，共有来自205个国家和地区的44.28万人来华留学，其中美国学生2.38万，人数按国别排名连续多年排名第二[2]。在中外合作办学领域，美国也是中国引进境外优质教育资源的主要国家之一。由此可见，中美两国在跨境高等教育领域可谓是相互依托、利益攸关。把握好中美跨境高等教育的发展态势和方向，不仅需要在宏观上辨析两国跨境高等教育的交叉融合，还需在微观上就两国跨境高等教育的内涵、结构、层次、形式及趋势等方面进一步深入解读。因此，系统分析中美跨境高等教育的发展现状及其存在的现象和问题，总结把握其中的规律和特点，对于进一步开展好我国跨境高等教育相关工作具有重要的现实意义。
二、现状分析及主要特点
目前中国已成为世界最大跨境教育资源的国家，中外合作办学、来华留学、出国留学已经成为当前中国跨境教育的“三驾马车”。本文根据致力于教育服务贸易研究分析和规则制定的国际公认权威机构经济合作与发展组织（OECD）对跨境高等教育进行的界定[3]，从留学人员跨境流动、项目跨境流动、机构跨境流动三个方面来分别分析中美跨境高等教育的基本发展形态。
（一）中美留学人员跨境流动态势
1.中美留学人员交互跨境流动总体呈增长态势，但差距加速扩大。根据教育部发布的年度统计数据，整理出2006年至2016年中美两国间留学人员交互跨境流动的曲线图，从中可见从2006至2016十一年间，赴美中国留学生年度人数由62582人增至328547人，年均增长率达到18.0%；同期，来华美国留学生人数由11870人增至23838人，年均增长率仅为7.2%，尤其在2011年后的近5年期间，来华美国留学生年度人数基本趋于稳定，达到2013年的峰值后又出现回落。由此可见，相比较而言，一方面过去的十余年间，中国学生赴美留学始终保持强劲增长态势，热度一直不减，而美国来华留学生的人数基本处于不温不火的状态；另一方面，两国来往留学生规模的差距和不均衡性态势愈加凸显，两国留学人员差额从2006年的5.1万扩大到2016年的30.5万，差距逐步快速拉大，且有进一步加剧的趋势。
（二）中美高等教育合作办学项目发展态势
从广义上来看，跨境教育合作项目包括中外合作办学项目、校际交流项目、国际大学联盟项目等。由于校际交流项目、国际大学联盟项目相对较为松散、随机，无法准确梳理统计，因此本文的跨境高等教育合作办学项目特指中外合作办学项目和中国境外办学项目。
1.中美合作办学项目以中国引进美国教育资源设立为主。根据教育部中外合作办学监管工作信息平台发布的“全国中外合作办学机构和项目相关信息（2016年12月更新）”监测数据显示[5]，在开设办学点数量方面，美国是仅次于英国的中外合作办学第二大外方对象国。截至2016年12月，中国引进美国教育资源在境内共计开设中外合作办学项目347个，其中博士研究生教育项目2个、硕士研究生教育项目53个、本科教育项目189个、专科教育项目103个。而同期，中国高校赴美开设中外合作办学的机构项目仅有1个机构（2015年清华大学与美国华盛顿大学、微软公司合作举办的全球创新学院）、1个项目（2016年东北财经大学与美国霍夫斯特拉大学合作举办的金融管理专业本科境外办学项目）。
2.中美双方众多高水平大学积极参与。根据统计分析，在本科及以上教育层次中共计168所中国高等教育机构（包括167所高校和1个科研机构中国社会科学院研究生院）参与中美合作办学，其中涉足研究生层次的教育机构43个；高职专科层次中美合作办学的中方高校71所。反观合作对象美国高校情况，参与本科及以上层次的中美合作办学美国高等教育机构合计161所（包括160个高校和1个科研机构艾里克森研究院），其中41所机构开展研究生层次合作办学；高职专科层次美方高校69所。通过进一步对这些中美高等教育机构分析发现，在中方的167所本科高校中，有清华大学等“211工程”高校46所（含“985工程”高校），占比112所“211工程”高校总数的41.1%，其中“985工程”高校20所占比总量的51.3%。参与本科及以上合作办学的美方160所高校中，以全球三大权威高校研究机构（USNEWS、QS、THE）的排名来看，综合实力或开设学科专业能进入任一排名前200强的高校有约翰霍普金斯大学等22所，占比全美74所全球200强高校总数的29.7%。
3.纵向分析总体呈现良性发展态势。根据教育部每年定期公布的“中外合作办学项目审批结果名单”，从2010年至2016年的7年期间，经教育部审批的中美合作办学项目的数量和比重总体都呈现递增的态势，具体见图2，尤其2012年度获批数量达到峰值36项，2014年获批比例最高，该年度新增项目中的中美合作办学项目占比达34.4%。由于2014年以来，国家教育主管部门在宏观政策上逐步强化了由规模化发展向提质增效型转变，因此近几年来的中外合作办学审批项目数量逐步被控制压缩，但每年获批的中美合作办学项目均保持较高的比例。
（三）中美高等教育合作办学机构发展态势
1．机构数量相比较少，以本科及以上层次为主。从统计分析来看，相对于中美合作办学项目而言，机构数量明显较少，合计20个机构中，中国境内19个（本科及以上层次16个、高职专科3个）、美国境内1个（2015年清华大学与美国华盛顿大学、微软公司合作举办的全球创新学院）。从学历层次上来看，20个机构中，本科及以上层次有17个，占比总量的85%，处于绝对多数。
2．高水平大学参与率高，总体呈递增态势。深入分析来看，在本科及以上教育层次中，参与中美合作办学机构的中方高校有17所，其中“211工程”高校13所（含“985工程”高校6所），占比总数的76.5%；参与的美方高校有16所，其中根据全球三大权威高校研究机构（USNEWS、QS、THE）2016年的排名来看，综合实力或开设学科专业能进入任一排名前200强的美国高校有8所，占比美方高校总数的50%。由此可见，中美双方高水平大学的参与率均较高，为确保合作办学机构的高水平建设奠定了重要基础。此外，从纵向时间维度而言，从1995年首个中美合作办学机构（河南教育学院HMC语言学院）成立至今，20个合作机构的设立时间主要分布在2000年及以后的时段，尤其近5年内合作举办的机构13个，占比总量的65%，呈现逐年递增的态势。
3. 机构属性以“不具有法人资格”为主，学科专业侧重自然科学类。从合作办学机构的属性角度来看，中国境内设立的19个机构中，机构属性为“不具有法人资格”的有16个，占比总数的84.2%。从设置的学科专业分布来看，总计43个专业中，自然科学类专业有29个，占比67.4%，呈现出偏重自然科学类专业布局的特点。
三、存在的主要问题
（一）双方的人员流动规模及贡献度差异巨大
据《2016年门户开放报告》，2015至2016学年，在美国高等教育机构注册的中国学生人数高达32.9万，规模连续七年保持第一，占美国国际学生总数的31.5%。根据美国商务部的数据，2015至2016年，中国留学生为美国贡献了114.3亿美元[6]。中国留美学生已经成为美国及美国大学的重要资产和经济增长贡献来源。而反观来华美国留学生情况，根据统计2016年美国来华留学生人数仅为2.4万，占比仅有5.4%，考虑到其中多数为接受非学历教育的短期留学生，且部分学生拿到奖学金的因素，美国来华留学生对中国及中国高校的贡献度非常微小。因此，通过数据对比明显发现中美双方的留学人员在流动规模和对目的国的贡献度方面都存在着巨大差异，且这种差异短期内无法缩小，甚至有扩大的趋势。
（二）合作办学发挥的效用及社会影响力尚不明显
合理引进与有效利用境外优质高等教育资源是提高中外合作办学水平和质量的关键所在，而衡量“合理引进与有效利用”的标准就是看是否实现了三个基本目标：一是一定程度上缓解高等教育大众化对优质教育资源不断扩大的需求与国内优质教育资源相对不足之间矛盾；二是促进中国高等教育的改革与发展；三是有利于提高中国高等教育的国际竞争力和影响力。客观而言，就中美高等教育合作办学的现状来看，二十多年来，随着两国高等教育合作交流的不断深入，尤其是如上海纽约大学、昆山杜克大学等一批引进美国知名高校设立的中美合作办学机构项目的大量组建，确实为中国高等教育注入了一股“暖流”，给探索供给侧结构性改革的中国高等教育界送来了一阵“春风”，为中国高等教育优质资源紧缺的矛盾缓解起到了一定的作用。但是，由于知名高校参与办学历史较短、境外优质资源引进不足、双方合作不够深入以及品牌管理缺乏等各方面原因，目前还远未达到促进高等教育改革和发展、提高国际竞争力和影响力的目标。双方合作办学尚未形成一定的品牌效应，办学声誉和品牌形象还未能体现出对办学自身的促进和积极影响作用。
（三）中方引进美方优质教育有待进一步提高
中外合作办学核心问题是引进国外优质教育资源，而世界一流大学无疑集中了全球最好的高等教育资源。因此，一定程度上而言，中外合作办学外方高校的层次和水平也就直接决定了合作办学的层次与水平[7]。根据2016年全球三大权威高校研究机构（USNEWS、QS、THE）的排名来看，综合实力或开设学科专业能进入任一排名前200强的美国高校有74所，而截至目前参与中美合作办学的仅有22所，占比为29.7%，引进名校数量不足三分之一；在本科及以上层次的中美合作办学中，22所知名高校仅占参与办学的160所高校总数的13.8%，22所知名高校开设的39个机构项目仅占244个机构项目总数的15.9%。且美国排名前十的哈佛大学、麻省理工学院、加州大学伯克利分校、斯坦福大学、加州理工学院、哥伦比亚大学、芝加哥大学等顶尖名校尚未涉足中美合作办学，说明现阶段美国的顶尖级大学对于中美合作办学仍持谨慎的观望态度。
（四）合作办学质量良莠不齐
根据教育部从2010年以来发布的连续5轮中外合作办学评估结果，南华大学与美国蒙哥马利奥本大学合作举办护理学专业本科教育项目、哈尔滨理工大学与美国匹兹堡州立大学合作举办车辆工程专业本科教育项目、河南理工大学与美国北卡罗来纳农工州立大学合作举办机械设计制造及其自动化专业本科教育项目等部分办学项目评估成绩为“不合格”，且已退出办学名单。吉林大学莱姆顿学院、江南大学北美学院两个机构在2016年的评估结果为“有条件合格”。这些现象说明了当前中美合作办学虽然取得了一定的成效，诸如上海纽约大学、昆山杜克大学等一批汇集双方优质资源的合作办学已组建设立，但也存在着许多声誉较低的学院和大学受经济利益驱动来华办学，既没有优秀的师资，也缺乏优势专业。此外，多数合作办学缺乏“深度”，往往停留在名称的借用、少量外籍师资的短期选派、部分全英文课程的开设等浅层次的合作阶段，而缺乏先进办学理念、机制、质量监控体系的借鉴和吸收，无法实现优质教育资源的真正“内化”。
（五）部分跨境合作办学呈现“连锁店”现象
近年来，随着全球范围内跨境高等教育的蓬勃发展，发达国家的众多高校纷纷赴发展中国家开展境外合作办学或设立分校，外方高校“连锁店”办学的现象不断显现。在中美合作办学中，就存在着部分美方同一所高校在中国不同地方与不同的中方高校举办多个机构或项目的问题。如美国富特海斯州立大学分别于1998年与郑州大学合作举办中外合作办学机构西亚斯国际学院、于2001年与对外经济贸易大学举办中外合作办学机构卓越国际学院、于2003年与沈阳师范大学合作举办中外合作办学机构国际商学院，其中的卓越国际学院现已停办。根据教育部涉外监管信息网发布的信息统计，截至2017年2月，在华与不同中方高校举办3个及以上中美合作办学机构项目的美方高校有14所，其中开设5个及以上合作办学机构项目的美国高校有纽约理工学院（与4所中方高校合作开设1个机构和8个项目）、纽约州立大学（与5所中方高校开设6个项目）、库克学院（与4所中方高校开设5个项目）、西俄勒冈大学（与5所中方高校开设5个项目）、托马斯大学（与5所中方高校开设5个项目）等5所。这种“连锁店”办学现象其本质就是低水平的教育产业化扩张，如不加及时控制，不仅无法保证办学资源的良性布局，而且极易导致低水平的重复建设，甚至给整个中外合作办学带来极其负面的社会影响。
（六）学科专业设置呈现结构性矛盾
从上文统计分析来看，虽然中美合作办学开设的学科专业较为广泛多元，但其中也存在着部分专业设置频次过高、部分项目重复建设等方面的问题。系统梳理学科专业设置情况，开设频次在前5位的专业有：工商管理类（26个）、国际经济与贸易（13个）、机械设计制造及其自动化（12个）、金融学（11个）、电气工程及其自动化（11个）。可见，经济管理类专业的设置频次明显较高。而反观工业设计、食品科学、信息安全、新能源、新材料、生物技术、节能环保、物联网等中国当前急需、薄弱和空白的学科领域相关专业却明显较少或尚处于合作“盲区”。可见，从合作的学科专业设置内部布局角度来看，一定程度上还存在着低水平项目的重复建设与急需领域合作建设不足之间的结构性矛盾。
四、未来的发展策略
总体而言，目前中美根据自身不同的特点，采取了不同的跨境高等教育发展模式。由于美国高等教育较为发达，实施以“输出”为导向的外向型模式，而目前中国的高等教育相对滞后，因此实行以“引进”为主要发展方向的内向型模式[8]。在中美跨境高等教育互动中，中方处于“供应链”的下游和弱势方，需要对中美跨境高等教育进行全面评估审视，掌握好合作的主动权，把握好风险的控制和处理，按照以我为主、面向未来的思路推进双方的良性互动发展。
（一）在战略层面上高度重视跨境高等教育
美国国家科学基金会发布的数据显示：25%的外国留学生学成后定居美国，美国科学院外来院士占22%，35%的美籍诺贝尔奖获得者出生在国外[9]。美国历届政府均高度重视留学生教育，将其视为国家发展战略和基本国策之一。从美国政界、企业界到教育界，都把留学生教育与增强国家创新能力、提高国际竞争力、维护国家安全密切联系起来。可见，无论是以往政策的成效还是现有的举国共识都体现着美国长期在战略层面上高度重视跨境高等教育的明智之举。这为中国加快高等教育国际化进程，积极开展跨境高等教育提供了重要的启示和参考。
当前，从维护双方长远利益的角度出发，要从构建中美新型大国关系的战略高度看待两国之间的跨境高等教育问题。中美新型大国关系的构建既需要政府间增进互信，更需要有民意的认同和支持，而文化和教育交流是双方加深理解和认同的重要管道和桥梁。中美留学生教育交流中不平衡矛盾的凸显，从某种意义上说明中国迫切需要加强公共外交，营造国际舆论环境，提升国家高等教育水平和实力，树立国家高等教育的良好形象和品牌，提升留学品牌在国际的知名度，以增强中国作为留学目的地的吸引力[10]。
（二）有效破解教育服务贸易的不平衡现象
客观而言，由于历史及发展水平的巨大差异性等原因，事实上中美在“教育服务贸易”方面已经形成长期不对称、不平衡的严重逆差关系，一方面表现为中国长期作为美国国际生源的主要来源地，另一方面表现为中国成为美国高等教育服务贸易开拓的主要境外市场。这就需要我们以历史发展的眼光客观理性、全面多元的看待。既要看到这种关系长期以来对我国经济社会发展，尤其是高等教育发展水平的提升所带来的积极促进作用，同时也要随着中国国情及发展水平的变化，适时加强对中美教育服务贸易中的现象及问题进行深入研究，找出相应的科学对策，以便有效化解存在的矛盾和失衡现象。
美国政府从2010年启动“十万强计划”，旨在2014年底前完成输送10万名美国学生到中国留学的计划，这一计划已按期完成。此后美国政府又于2013年推出“十万强基金会”，意在通过该基金会将原本只有4年的“十万强计划”扩展成一项长期的交流计划，以基金会资助的形式鼓励更多美国学生赴中国留学[11]。受此启发，中国政府除了继续实施针对境外留学生的政府财政支出性的奖学金之外，也可以探索建立促进美国大学生来华留学的开放公共基金，积极吸纳中美企业、公益组织、民间慈善及热心人士等社会各界的广泛捐赠，用于专项资助更多美国大学生来华留学，从而有效平衡双方留学人员的差距。此外，中国应进一步加强境外优质教育资源的引进和吸收，以中外合作办学的形式实现学生不出国门享受“留学待遇”的求学体验和收获，达到“本土化”留学的效果。
（三）积极打造中美合作办学品牌
根据上文分析不难发现，从举办机构项目数量、高水平大学的参与度到学生招生培养规模、学科专业设置领域，当前在中国境内开展的中美合作办学已经初具规模化和多元化。然而，随着全国范围内近2500个中外合作办学机构项目的大量广泛设立，以及中外合作办学整体进入质量提升的发展新阶段，如何塑造中美合作办学的特色？如何打造独具优势的中外合作办学品牌？这些问题需要深入研究、积极面对。当前，中外合作办学不缺机构项目，缺的是精品型的高水平机构项目。因此，从宏观上，教育部及各地政府教育主管部门应进一步加强中美合作办学的监管和引导，及时修订相关管理文件，补足政策监控盲区和“盲期”，实行中外合作办学评估的常态化、定期化、规范化和科学化，不断完善评估的机制和指标系统。在微观办学主体方面，举办高校要进一步加强对中美合作办学重要性和必要性的重视和认识，在办学由规模化向质量化转型的新阶段，要注重境外优质教育资源的真实引进和有效消化利用，通过品牌管理的视角来努力打造高标准、示范性的品牌机构和项目。
（四）逐步完善监管治理体系
自2003年国务院正式颁布《中华人民共和国中外合作办学条例》以来，在国家层面上直接围绕中外合作办学的行政法规、部门规章及规范性文件已先后出台16项，其中国务院颁布的行政法规2项、教育部发布的部门规章及规范性文件14项。这些政策措施基本涵盖了跨境高等教育的属性界定、筹建、设立、审批、管理、监督、评估、退出等完整流程，初步构筑了较为完备的宏观规范管理体系。然而，详细分析可见这些文件大都聚焦于中国境内开展的合作办学，而境外办学活动的文件却鲜有涉及。2002年12月发布的《高等学校境外办学暂行管理办法》（教育部令第15号）已于2015年11月在教育部发布的《关于废止和修改部分规章的决定》中明确予以废止。客观上，形成了当前我国赴境外办学“无法可依”的局面，不利于我国高校赴美开展境外办学业务。此外，由于中美合作办学中多数项目在授予外方文凭时均设定“赴国外学习1年或2年者”限制性条件，从而迫使大量学生为取得境外高校文凭而出国就读。这类情况不仅与中国政策中明确提倡“在中国境内实施完整的教育流程”相违背，而且客观上加速了中国留学生涌入美国，演变为“生源基地”，从而加剧教育服务贸易的不平衡性。因此，中国教育主管部门应尽快修订已实施了14年的《中华人民共和国中外合作办学条例》，在文件中明确限制一些合作办学出现的歧视性和不合理性的条款，同时构建合作办学的常态化评估、退出机制，从而进一步完善监管治理体系。
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